陈晖 上海市法学会海关法研究会会长 上海海关学院副校长 教授 哲学博士 法学博士后

2月14日习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议并发表重要讲话，他强调要从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度，把生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力。要尽快推动出台生物安全法，加快构建国家生物安全法律法规体系、制度保障体系。

生物安全事关国家核心利益，是国家安全的重要内容。我国作为当今世界第二大经济体、第一货物贸易大国，面临国际上多种生物威胁，重大新发突发传染病疫情、食源性疾病、动物疫病增加、外来物种入侵、生态环境破坏等问题，严重危害人民健康和国家安全。面对新冠肺炎疫情，充分发挥海关职能和国门屏障作用，将国门生物安全纳入国家生物安全的法律体系，完善立法，迫在眉睫。

一、生物安全和国门生物安全

生物安全问题最早起因于20世纪70年代美国对转基因生物安全性问题的考虑。随着生物技术的飞速发展及其在农业等领域广泛应用所带来的安全隐患的日益增大，生物安全的概念也不断拓展。广义的生物安全指的是一切与生物因素相关的安全问题，从生物多样性的保护、濒危物种、外来物种入侵到生物技术安全、农业生物安全、环境安全与人类健康等等都被包括在内。而狭义的生物安全一般指的仅仅是生物技术及转基因生物安全问题。

2019年10月21日下午，十三届全国人大常委会第十四次会议第一次全体会议听取了全国人大环境与资源保护委员会主任委员高虎城所作的关于提请审议《中华人民共和国生物安全法（草案）》议案的说明。10月25日下午，十三届全国人大常委会第十四次会议举行分组会议，审议生物安全法草案。草案规范、调整的范围分为八大类：一是防控重大新发突发传染病、动植物疫情；二是研究、开发、应用生物技术；三是保障实验室生物安全；四是保障我国生物资源和人类遗传资源的安全；五是防范外来物种入侵与保护生物多样性；六是应对微生物耐药；七是防范生物恐怖袭击；八是防御生物武器威胁。

国门生物安全是国家安全的重要组成部分，是指一个国家（或地区）处于一种没有因管制性生物通过出入境口岸进出国境而产生危险的状态。具体而言，国门生物安全是指通过综合性的风险管理措施，使一个国家（或地区）没有因管制性生物通过出入境口岸进出国境而对本国的生物、人体生命健康、生态系统或生态环境、物种资源、农业生产等产生危险的客观状态。国门生物安全涉及农林业生产安全、人身安全、生态安全、经济安全（包括国际贸易）以及社会安全等。

国门一般是指国际口岸，不是指国境或边境。由于国境或边境线一般都比较长，对人类活动的管理通常是在出入境口岸进行。海关是国家进出境监督管理的机关，履行着监管、征税、查私、统计的职能。随着国家机构改革，检验检疫职能和队伍划入海关，海关承担了国门生物安全的重要任务。目前海关法律体系涵盖了我国现行《海关法》《国境卫生检疫法》《进出境动植物检疫法》《进出口商品检验法》《食品安全法》等5部主要法律及近30部行政法规和200多部行政规章，以及世界贸易组织、世界海关组织、世界卫生组织等制定的相关国际法。海关法律已经成为围绕口岸通关核心环节展开，涵盖国际贸易、传染病控制、动植物检疫、食品安全、商品质量，国内法和国际法互融、海关行政法和其他部门法交叉、综合性的涉外法律体系，国门生物安全是其中十分重要的内容。

二、国门生物安全立法的基本理念

1. 尊重和保护生命健康权

国门生物安全立法的主要目标是保护人类的身体健康，尊重和保护生命健康权。1946 年通过的《世界卫生组织宪章》承认健康为基本人权，明确指出：“健康是身体、精神与社会的全部美满状态，不仅是没有疾病或者身体不虚弱。健康权是为人人享有的基本权利之一，不因种族、宗教、政治、信仰、经济及社会条件而有区别。”《经济、社会、文化权利国际公约》第12条规定健康权是“享有能达到的最高的体质和心理健康的标准”，国家具体义务包括：“1.低死胎率和婴儿死亡率，使儿童得到健康的发育；2.改善环境卫生和工业卫生的各个方面；3.预防、治疗和控制传染病、风土病、职业病以及其他的疾病；4.创造保证人人在患病时能得到医疗照顾的条件。”我国《传染病防治法》第1条规定：“为了预防、控制和消除传染病的发生与流行，保障人体健康和公共卫生，制定本法”，把保护生命健康放在首要位置。《国境卫生检疫法》第1条规定：“为了防止传染病由国外传入或者由国内传出，实施国境卫生检疫，保护人体健康，制定本法。”

2. 维护国家主权

联合国《生物多样性公约》确立了生物多样性资源的国家主权原则。该公约第3条“原则”规定：“依照联合国宪章和国际法原则，各国具有按照其环境政策开发其资源的主权权利，同时亦负有责任，确保在它管辖或控制范围内的活动，不致对其他国家的环境或国家管辖范围以外地区的环境造成损害。”第15条“遗传资源的取得”规定：“确认各国对其自然资源拥有的主权权利，因而可否取得遗传资源的决定权属于国家政府，并依照国家法律行使。”

为了保护人民生命健康，控制传染病的传播，国家可以采取紧急特别措施，这是国家主权的体现。我国《传染病防治法》第43条规定，甲类、乙类传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府报经上一级人民政府决定，可以宣布本行政区域部分或者全部为疫区；国务院可以决定并宣布跨省、自治区、直辖市的疫区。县级以上地方人民政府可以在疫区内采取本法第42条规定的紧急措施，并可以对出入疫区的人员、物资和交通工具实施卫生检疫。第45条还规定，各级人民政府对紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的规定等。《国境卫生检疫法》第2条规定，在中华人民共和国国际通航的港口、机场以及陆地边境和国界江河的口岸，设立国境卫生检疫机关，依照本法规定实施传染病检疫、监测和卫生监督。第6条规定，在国外或者国内有检疫传染病大流行的时候，国务院可以下令封锁有关的国境或者采取其他紧急措施。

3. 平衡贸易安全和便利

面对传染病的传播、动物疫情，在控制疫情的同时，不影响交通、贸易的正常开展，平衡安全和便利是国门生物安全的基本原则。《国际卫生条例》（2005）强调其目的和范围是“以针对公共卫生风险，同时又避免对国际交通和贸易造成不必要干扰的适当方式，预防、抵御和控制疾病的国际传播，并提供公共卫生应对措施”。《国际卫生条例》（2005）增加规定了“国际关注的突发公共卫生事件”，根据该条例的规定，世界卫生组织总干事应根据第49条规定的程序发布临时建议。2020年1月31日，世界卫生组织宣布新冠肺炎疫情被列为“国际关注的突发公共卫生事件”，总干事谭德塞还宣布了临时建议措施，“对所有国家的建议”中，“不建议实施任何旅行和贸易限制”，“对国际社会的建议”中，特别强调“根据《国际卫生条例》第43条规定，采取明显干扰国际交通的额外卫生措施（指拒绝国际旅行者、行李、货物、集装箱、交通工具、物品等入境或出境或延误入境或出境24小时以上）的缔约国有义务在采取措施后48小时内向世卫组织报告相关公共卫生依据和理由。世卫组织将审查这些理由，并可能要求有关国家重新考虑其措施”。这充分体现了《国际卫生条例》是在保证国际贸易和人员正常交往基础上，预防、抵御和控制疾病的国际传播。

4. 尊重人的尊严和基本自由

尊重和保护传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人的人格尊严和基本自由，不歧视和侮辱传染病病人，包括本国和别国公民，是国门生物安全立法的基本原则。《国际卫生条例》第3条“原则”特别强调“本条例的执行应特别尊重人的尊严、人权和基本自由”。在1月31日临时措施“对所有国家的建议”中，专门强调“各国必须按照《国际卫生条例》的要求向世卫组织通报所采取的任何旅行措施。根据《国际卫生条例》第3条中的原则，请各国不要采取可能助长侮辱或歧视的行动。”我国《传染病防治法》第16条规定：“国家和社会应当关心、帮助传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人，使其得到及时救治。任何单位和个人不得歧视传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人。”

5. 遵守国际法律和规则

国门生物安全立法不仅包括国内立法，还包括许多国际法律和规章，如联合国《生物多样性公约》以及该公约下的《安全议定书》和《关于遗传资源获取与惠益分享的名古屋议定书》，世界贸易组织《与贸易相关的知识产权协定》《技术性贸易壁垒协定》《实施卫生与植物卫生措施协定》，世界卫生组织《国际卫生条例》，世界海关组织《京都公约》《内罗毕公约》等。根据我国基本法律原则，应遵守国际法律和规则，我国缔结的有关国际条约，优先适用，声明保留的除外。例如我国《国境卫生检疫法》第24条规定：“中华人民共和国缔结或者参加的有关卫生检疫的国际条约同本法有不同规定的，适用该国际条约的规定。但是，中华人民共和国声明保留的条款除外。”

三、国门生物安全的基本法律制度

1. 国境卫生检疫法律制度

国境卫生检疫是为防止疫病由国内传出或国外传入，对进出境的船舶、飞机、车辆、交通员工、旅客、行李、货物等实施医学检查、卫生检查和必要的卫生处理。国境卫生检疫，是防止检疫和检测传染病、国际关注的公共卫生突发事件跨境传播的第一道屏障，是对入侵事件进行处理的第一现场，是对入侵事件的评估、预警及后续处置的第一环节，是维护国门生物安全的最前沿。国境卫生检疫法律制度是调整国境卫生检疫社会关系的法律制度，包括国内卫生检疫法律制度和国际卫生检疫法律制度。我国《国境卫生检疫法》共6章28条，分别对国境卫生检疫机关、传染病范围、检疫、传染病监测、卫生监督、法律责任等作了规定。国务院根据该法规定制定《国境卫生检疫法实施细则》共113条，进一步细化了相关规定。此外还有其他相关的法律、法规、规章和规范性文件。国际卫生检疫法律制度主要是以世界卫生组织（WHO）为代表的《国际卫生条例》，该条例包含了面对疾病国际传播，为了确保最大限度地安全，最小程度地干扰国际交通、空港和海港所应采取的常规措施，规定了世界卫生组织及各国在应对和控制传染病暴发方面所发挥的作用和义务。

2. 进出境动植物检疫法律制度

为防止动物传染病、寄生虫病和植物危险性病、虫、杂草以及其他有害生物传入、传出国境，保护农、林、牧、渔业生产和人体健康，促进对外经济贸易的发展，我国制定了《进出境动植物检疫法》，该法共8章50条，分别对动植物检疫机关、进境检疫、出境检疫、过境检疫、携带邮寄物检疫、运输工具检疫、法律责任作了规定。国务院根据该法规定制定《进出境动植物检疫法实施条例》共68条，进一步细化了相关规定。我国是世界动物卫生组织（OIE）、《国际植物保护公约》（IPPC）、亚太地区植保委员会（APPPC）等国际组织的成员国，加入《实施卫生与植物卫生措施协议》（SPS）、《濒危野生动植物种国际贸易公约》（CITES）和《生物多样性公约》（CBD），参与国际多边合作，和100多个国家和地区建立双边合作。形成了以《进出境动植物检疫法》为核心的包括法律、行政法规、部门规章以及我国缔结或参加的有关动植物检疫的国际条约、双边协定、协议等在内的一整套进出境动植物检疫法律制度。

3. 进出口食品安全管理法律制度

进出口食品安全管理法律制度是调整进出口食品安全管理活动的各种法律规范的总和。我国涉及进出口食品安全管理的法律主要有《食品安全法》《进出口商品检验法》《进出境动植物检疫法》《农产品质量法》，和《食品安全法实施细则》等相关的行政法规，以及《进出口食品安全管理办法》等部门规章。进口食品安全管理的法律制度主要包括风险分析与检疫准入制度进口食品企业注册登记制度、进口食品企业备案制度、进口食品检疫审批制度、进口食品通关制度、进口食品检验检疫合格评定制度、进口标签监管制度、进口食品召回制度。出口食品管理的法律制度包括出口食品生产企业备案制度、出口食品种养基地备案管理制度、出口食品境内销售市场准入制度、出口食品通关制度、出口食品检验检疫合格评定制度、出口食品疫病疫情监测制度、出口食品残留检监控制度、供港澳地区食品安全监管制度等。国际法律中最主要的是世界贸易组织（WTO）的《实施卫生与植物卫生措施协议》（SPS）和《技术性贸易壁垒协议》（TBT），有关食品类的国际标准主要包括三大国际组织公布的标准、指南和建议，即食品法典委员会（CAC）制定的《国际食品法典》、世界动物卫生组织（OIE）制定的《陆生动物卫生法典》和《水生动物法典》以及国际植物保护公约（IPPC）制定的《植物检疫措施国际标准》等。

4. 重点打击野生动物和

洋垃圾走私的法律制度

野生动物等珍贵动物及其制品走私、珍稀植物及其物制品走私、洋垃圾等废物走私，不仅破坏了生态环境，而且增加了传染病传播隐患，损害人民生命健康。我国《海关法》将野生动物走私和洋垃圾走私纳入禁止的范围，规定违反海关法规，逃避海关监管，偷逃应缴税款，违反国家禁止限制性管理规定的，是走私罪或走私行为。《海关行政处罚实施条例》对走私行为的处罚进行了具体规定。《刑法》分则第3章第2节“走私罪”规定了十个走私个罪，包括走私废物罪、走私珍贵动物及其制品罪、走私国家禁止进出口货物物品罪等。此外，《海关法》规定国家设立缉私警察，建立联合缉私、统一处理的缉私体制。围绕打击野生动物和洋垃圾走私，已经形成包括《刑法》《海关法》《野生动物保护法》《固体废物污染环境防治法》等法律，《海关行政处罚实施条例》《野生植物保护条例》等行政法规和部门规章在内的法律制度，建立了海关缉私体制，和世界海关组织等国际组织、国家地区开展国际多边、双边合作机制，在打击象牙、穿山甲等野生动物走私、洋垃圾走私，维护国家生态安全等方面发挥了积极作用。

四、完善国门生物安全立法的相关建议

1. 加强生物安全立法的基础研究

我国《生物安全法》正在立法，草案审议中，“生物恐怖袭击、生物技术误用谬用、实验室生物泄漏……新的生物威胁对维护国家安全提出了新挑战，引发社会高度关注。在十三届全国人大一次会议和二次会议期间，共有214位全国人大代表提出7件有关生物安全立法的议案”，但这次新冠肺炎疫情暴发给立法提出了新的课题，有必要重新审视生物安全法的基础概念和立法定位。

事实上，“生物安全”是一个非常有争议的概念，对它的认识没有统一。在2014年4月15日中央国家安全委员会第一次会议上，习近平总书记首次提出总体国家安全观时，强调要构建集各种传统安全问题与非传统安全问题于一体的国家安全体系。当时，习近平总书记论述的国家安全要素共12个，即国民安全、政治安全、政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全。有观点认为，生物安全是资源安全下的国家安全二级要素，是国家安全的次级要素。这种含义上的生物安全概念，是生物安全的本意，其含义就是人要敬畏自然，敬畏生物，尽量使各种生物（包括其基因）处于自然的安全状态，保持生物物种本身的延续和多样性。还有观点认为，与资源安全一样，科技安全也是国家安全的基本要素、一级要素，其下也包括许多二级要素、三级要素，其中一个二级要素就是“科技应用安全”，“生物技术应用安全”则是“科技应用安全”下的国家安全三级要素之一。再有观点认为，“生物武器”特别是“基因武器”出现后，“生物武器安全”，特别是基因武器安全，必然成为军事安全中武器装备安全的要素之一，从而成为国家安全体系中军事安全下的一个国家安全三级要素。不同的认识，必然导致对生物安全立法不同的定位，也会影响生物安全立法体系，现有草案八大类内容及其重点都有必要重新审议。

2. 将国门生物安全纳入生物安全立法体系

国门生物安全是生物安全的重要内容，国门生物安全区别于生物安全的地方在于前者是基于“国门“的生物安全。早期的国门建在陆路边境，是供人员、货物、物品和交通工具直接出入国（关、边）境的港口、机场、车站、跨境通道等。随着航空、公路、铁路运输以及集装箱运输、高速公路网、计算机技术的广泛运用，口岸的外延发生了变化，出现了内陆型航空口岸和非边境的内陆型公路、铁路口岸，国门也向内陆延伸。截至 2018年2 月，全国共有经国务院批准开放的口岸306个，其中水运口岸138个（海运口岸83个，内河口岸55个），航空口岸 73个，铁路口岸20个，公路口岸75个，形成了全方位、多层次、立体化的国门安全网络体系。国门安全也呈现出是一种动态安全、是一种跨界安全、是一种共生安全、是一种主动安全、是一种国际性的国内安全等5个方面特点。《生物安全法》草案中尽管对防控重大新发突发传染病、动植物疫情，防范外来物种入侵与保护生物多样性有所涉及，但对充分发挥“国门”作用主动防控生物安全重视不够，研究不够，系统安排不够，和世界各国普遍重视国门边境管控作用有差距，《生物安全法》将国门生物安全纳入其立法体系十分迫切和必要。

3. 完善以海关法为核心的

国门生物安全法律制度

随着检验检疫职责和队伍划入海关，我国《海关法》面临修改。由于现存《海关法》《国境卫生检疫法》《进出境动植物检疫法》《进出口商品检验法》《食品安全法》，关于海关法的修改有两种不同模式：一种模式是法律修订模式。全面吸收整合检验检疫相关法律的主体内容到海关法中，废止检验检疫相关法律，形成以《海关法》核心的，相关行政法规和部门规章组成的完整统一的海关法律体系。另一种模式是法律修正模式。在基本保持现行海关法与检验检疫法律相对独立格局下，形成《海关法》和检验检疫相关法律的多法并存的海关法律体系。这两种模式各有利弊，前者立法较为彻底，和现有海关法律改革实践一致，但立法难度大。后者立法相对容易，但《海关法》和检验检疫法律之间并存，会留下法律之间的位阶及协调关系等后遗症。

我赞同法律修订模式，从海关法发展历史来看，面临的主要矛盾和主要问题经历了从经济全球化背景下贸易便利化问题，到911恐怖事件后贸易安全问题，再到风险社会全球安全治理问题。因此，从国门安全入手，将检验检疫法律涉及的国门生物安全一并纳入《海关法》中是符合当今海关法发展规律和方向的。《海关法》可以改变现在按照进出境运输工具、货物、物品监管对象监管和征收关税的逻辑主线，按照事前、事中、事后监管的执法模式分三段立法，以国门安全风险管理为基本方法，分风险防控、现场监管、事后稽查三段，在三段中分别融入检验检疫国门生物安全的内容，形成一个完整的国门安全海关法律体系。

4. 国境卫生检疫立法应重点关注的问题

一是对照《国际卫生条例2015》完善相关法律规定。包括统一相关概念，如国内法中“国境口岸”和国际条约中“入境口岸”，国际条约中“国际关注的突发公共卫生事件”和国内法中“突发公共卫生事件”“检疫传染病”和“监测传染病”；明确规定公共卫生事件的评估和通报程序；明确卫生检疫机构和口岸核心监测和应对能力等。

二是完善出境卫生检疫疾病病种和强制措施等规定。《国境卫生检疫法》中对检疫传染病染疫人及染疫嫌疑人有相关规定，但对于出境监测的其他疾病病种和目录没有明确规定，且对于其他需重点关注的传染病缺少具体检疫要求，没有规定采取留验、限制出境等强制措施，需要补充规定；

三是明确进出境个人及交通工具负责人在传染病疑似病例主动申报的责任。对于那些处于传染病潜伏期或隐性感染的旅客，或者具有发热等不适症状的旅客通过提前服药等方式逃避检疫，应进一步明确其法律责任；

四是建立完整的入境申报和跟踪制度，对患有艾滋病、性病、麻疯病的外国人入境进行跟踪监控，控制疾病传播。